【內容摘要】西藏縣域發(fā)展應以銜接農業(yè)農村發(fā)展需要和農牧民生產生活需要為基調，堅持城鄉(xiāng)融合、分類施策、創(chuàng)新驅動的發(fā)展原則，在做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的基礎上，強化糧食安全意識，推動縣域糧食經濟快速發(fā)展；加快推動農牧業(yè)綠色轉型，助推縣域經濟高質量發(fā)展；推進縣域基礎設施和公共服務一體化，促進縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展；大力提升縣城綜合承載力，保障農牧民在城鄉(xiāng)之間可進可退；創(chuàng)新縣域基層黨建模式，改進黨對統(tǒng)籌縣域發(fā)展與鄉(xiāng)村振興工作的領導。

【關鍵詞】縣域經濟；縣域發(fā)展；縣域鄉(xiāng)村振興；城鄉(xiāng)融合

【作者簡介】方曉玲，西藏自治區(qū)社會科學院農村經濟研究所副研究員；旦增，西藏自治區(qū)社會科學院科研管理處助理研究員。

【文章來源】原文刊載于《西藏研究》2024年第2期。原文編發(fā)時略有刪節(jié)調整，注釋從略。

在新時代中國式現(xiàn)代化建設大局中，全面推進鄉(xiāng)村振興有著舉足輕重的戰(zhàn)略意義。面對城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的現(xiàn)實矛盾，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施以及新型城鎮(zhèn)化的推動，都需要尋找合適的載體。2022年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》，強調指出縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵支撐；同年中共中央辦公廳、國務院印發(fā)《鄉(xiāng)村建設行動實施方案》，也強調鄉(xiāng)村建設要堅持縣域規(guī)劃建設一盤棋。作為行政區(qū)劃范疇，縣域處于整個社會運行體系中承上啟下的樞紐地位，它既是促進城鄉(xiāng)平衡發(fā)展的調節(jié)器，又是鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略支點。

關于西藏縣域鄉(xiāng)村振興的研究主題，曾健等學者從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的角度把鄉(xiāng)村建設視為西藏城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的路徑之一，徐愛燕等學者則以鄉(xiāng)村振興作為戰(zhàn)略背景分析西藏城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平測度，丁賽、王鑫淼等學者認為西藏縣域經濟發(fā)展水平總體較低，且內部差異明顯，全面推進鄉(xiāng)村振興、大力發(fā)展縣域經濟是有效緩解西藏縣域發(fā)展不平衡不充分問題的重要舉措。這些研究為西藏縣域鄉(xiāng)村振興提供了多角度的思路參考，但關于西藏縣域經濟的特點及其在全面推進鄉(xiāng)村振興中的具體作用少有文章分析，縣域發(fā)展如何進行適應性轉型并助力鄉(xiāng)村振興全面實施，仍是亟需回答的問題。本文結合已有研究，側重分析西藏縣域經濟特點及其在全面推進鄉(xiāng)村振興中的作用，在此基礎上探索以縣域為載體的西藏鄉(xiāng)村振興之路，希冀對西藏新型城鎮(zhèn)化建設和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施提供有益參考。

一、西藏縣域發(fā)展現(xiàn)狀及特點

從近幾年中央層面政策導向可以看出，過去我國圍繞大中型城市特別是大城市為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路已經得到反思。這種城鎮(zhèn)化為大中型城市的快速發(fā)展帶來了大量財政資源、人才、基礎設施以及各類發(fā)展資本的同時，也造成了大中城市房價高漲、交通堵塞、教育擁擠、就醫(yī)困難等問題。大中型城市快速發(fā)展的同時大量縣城卻面臨經濟停滯不前、發(fā)展資源不充足、人口外流嚴重等困境。2022年第十三屆全國人民代表大會第五次會議審議通過的《2022年政府工作報告》提出，要推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，強化對國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣的幫扶措施，在國家層面明確了縣域作為鄉(xiāng)村振興工作主戰(zhàn)場的地位，對縣級政府在縣域資源統(tǒng)籌和發(fā)展能力建設方面提出了更高要求。為了更加契合新型城鎮(zhèn)化建設和全面推進鄉(xiāng)村振興的研究背景，本文把西藏74個縣（區(qū)）中除已撤縣為區(qū)的8個市轄區(qū)之外的66個縣的縣域發(fā)展普遍性特征總結如下。

（一）優(yōu)勢資源豐富，但轉化成經濟優(yōu)勢有限

西藏擁有豐富的“硬資源”，廣泛地分布在各縣域境內。西藏東部三江地區(qū)、喜馬拉雅山區(qū)、岡底斯山區(qū)、廣袤羌塘、雅魯藏布江流域等是重要成礦帶，礦產種類占全國已發(fā)現(xiàn)礦產種類的57.8%，其中有十幾種為國家緊缺礦種；西藏林地面積人均占有量居全國首位，大多林地保持較為完整的原生狀態(tài)；西藏特殊的地理和氣候孕育了大量具備特殊藥理功能的動植物，是各種獨特功效藏藥的原材料；西藏集中了全國80%以上的高溫地熱資源，可供開發(fā)利用的地熱顯示區(qū)在300處以上。此外，還有豐富的水資源、太陽能資源和風能資源等。豐富的“硬資源”中有不少可供開發(fā)利用的優(yōu)勢資源，但在生態(tài)環(huán)保的大格局中，縣域經濟對“硬資源”的開發(fā)利用十分有限。2013年西藏自治區(qū)人民政府印發(fā)《西藏自治區(qū)環(huán)境保護考核辦法（試行）》，對全區(qū)各縣（區(qū)）政府環(huán)保工作進行全面考核，在資源開發(fā)利用中確立環(huán)境保護“一票否決”制度，全區(qū)禁止開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域面積超過80萬平方公里，占全區(qū)國土面積的70%左右。為正確處理資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護的關系，2022年西藏自治區(qū)人民政府印發(fā)《西藏自治區(qū)優(yōu)勢資源開發(fā)利益共享機制實施辦法（試行）》，明確保護生態(tài)、科學開發(fā)的基本原則，堅持優(yōu)勢資源開發(fā)不得以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，科學界定優(yōu)勢資源范圍，對清潔能源、礦產資源、旅游景觀、中（藏）藥材資源等特色優(yōu)勢資源進行界定。但這種優(yōu)勢資源開發(fā)利用仍不能脫離“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求，因此符合條件的縣域數量不多，從總體上看能將優(yōu)勢資源轉化成經濟優(yōu)勢的十分有限。

（二）縣域人口密度小，市場體系有待健全

西藏土地面積約122.8萬平方公里，根據2021年西藏自治區(qū)第七次全國人口普查主要數據公報，全區(qū)常住人口約364.8萬人，人口密度為2.97人/平方公里，遠遠小于全國平均水平。西藏縣域人口密度小，且大多數人口分散性地分布在廣大農牧區(qū)，縣城或縣域中心城鎮(zhèn)的發(fā)展較為滯后，產業(yè)支撐能力較弱，無法有效滿足縣域內農牧民的就業(yè)需求。科技部第二次青藏高原綜合科學考察研究項目中某研究團隊關于農牧企業(yè)分布影響因素在縣域空間作用差異的研究結果表明，縣域范圍內路網密度對農牧企業(yè)分布呈正向影響，人口密度對農牧企業(yè)分布的影響在西藏東南部和西北部正向作用顯著。人口密度最高的中部“一江兩河”區(qū)域（大致范圍指拉薩南部、日喀則東部、山南北部、林芝中西部），農牧企業(yè)分布最為集中，人口密度最低的阿里地區(qū)、那曲北部等區(qū)域，農牧企業(yè)分布最稀疏。拉薩和林芝的部分縣域可以借助城關區(qū)和巴宜區(qū)的輻射帶動作用培育發(fā)展動能，但昌都、日喀則、那曲和阿里的部分地區(qū)已形成連片弱縣的情況。其次，西藏很多縣城與所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的距離普遍較遠，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等彼此聯(lián)系較為松散。據統(tǒng)計，西藏“全區(qū)相距150公里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有93個，200公里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有24個，250公里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有15個，700公里以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個”。地理空間上的松散分布也在一定程度上影響了不同群體在日常生活、生產、社會交往、城鄉(xiāng)貿易等方面聯(lián)結體系的形成。脫貧攻堅時期，西藏各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)在國家政策的推動下獲得了大量經濟資源，形成了運動式的良好發(fā)展勢頭，但是城鎮(zhèn)空間布局不平衡狀態(tài)依然存在。截至2019年，西藏共有142個城鎮(zhèn)，其中110個分布在東部、南部及“一江兩河”地區(qū)，西部和北部僅分布32個城鎮(zhèn)，縣城與所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、縣域內不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、不同縣域的鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的橫向聯(lián)結并未有效生成，農牧生產的產品缺乏暢通高效的流通網絡，市場發(fā)育不足，市場體系有待健全。

（三）縣域經濟結構單一，科技創(chuàng)新支撐不足

縱觀西藏66個縣，農牧縣占比超過60%，整體呈現(xiàn)人口較少、經濟基礎較差的特征。在缺少必要經濟基礎和發(fā)展基礎的情況下，大部分縣域經濟結構較為單一，第二、三產業(yè)發(fā)展較為落后，三次產業(yè)之間缺少個性化發(fā)展模式。大部分縣主要以發(fā)展第一產業(yè)為主，部分縣發(fā)展了與第一產業(yè)相關的基礎性行業(yè)。第二產業(yè)中工業(yè)發(fā)展水平較低，建筑業(yè)占比偏高，現(xiàn)代工業(yè)尤其是科技行業(yè)嚴重不足。第三產業(yè)中新興的金融、信息服務等行業(yè)的服務質量和經濟效益都不樂觀。在治理媒介化觀念以及媒介技術等因素制約下，西藏縣級融媒體中心面臨多重實踐困境。邊境縣中除了區(qū)位優(yōu)勢明顯、氣候條件較好的幾個縣外，大部分邊境縣“受地理和區(qū)位因素影響，產業(yè)優(yōu)勢不突出，經濟發(fā)展結構趨同，經濟社會發(fā)展差距還沒有明顯拉開”。貿易減少對傳統(tǒng)產業(yè)布局的依賴、合理調整產業(yè)結構、培育縣域經濟發(fā)展的新動力、適度進行經濟轉型，成為未來保證西藏縣域經濟高質量發(fā)展必須解決的現(xiàn)實問題。科技創(chuàng)新支撐縣域經濟發(fā)展方面，西藏大多數高等院校和專業(yè)研究機構都位于中心城市，縣域范圍并不具備強大的教育能力和科研能力，也缺乏吸引高新技術人才的平臺和環(huán)境。雖然在中央相關部門政策指導下，西藏出臺了優(yōu)惠政策為縣城和廣大農牧區(qū)引進人才，在援藏工作中以組團方式對口支援縣級醫(yī)療教育機構，但仍無法改變縣域層面科技人才資源總量少、科技進步與創(chuàng)新能力低、縣域經濟科技含量不高的現(xiàn)實。

（四）公共服務有待完善，人口吸納能力有待增強

基本公共服務均等化是中國式現(xiàn)代化進程中解決我國主要社會矛盾的重要措施。2020年黨的十九屆五中全會提出，到2035年要實現(xiàn)基本公共服務均等化的目標。自和平解放以來，西藏的基本公共服務從無到有，穩(wěn)步發(fā)展，特別是改革開放后通過中央巨大的政策支持和對口省市的支援工作，基本公共服務建設進入歷史上增長最快的時期。2010年中央第五次西藏工作座談會更是明確將西藏基本公共服務建設作為目標進行長期規(guī)劃。“十三五”期間，西藏教育、衛(wèi)生、社保和就業(yè)等領域累計投入2470億元，比“十二五”增長98.3%。到2020年，西藏教育整體發(fā)展接近全國平均水平，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生體系不斷完善，公共文化服務體系不斷健全。但是，相較于全國平均水平，西藏縣域公共服務短板指數仍處于最高水平，牧業(yè)縣公共服務薄弱問題的發(fā)生率明顯高于全國平均水平。長期的經濟發(fā)展依賴路徑造成西藏縣域公共服務職能過度集中于政府，社會和市場力量少有進入基本公共服務領域，社會力量的缺位也使公共服務領域缺少必要的社會監(jiān)督，政府以經費預算式的財政制度處理公共服務問題，對社會問題反應遲緩，公共服務意識不強。現(xiàn)有縣城公共服務側重以機構或行政區(qū)域為單位覆蓋，尚未轉向常住人口全覆蓋，缺乏從吸引人口聚集以及縣域農民工市民化的視角進行公共服務建設的意識。縣域內“村轉居”后的管理體制有待進一步完善。縣城作為農牧業(yè)轉移人口市民化的承載空間，其空間改造和空間結構重塑有待增速。從政府公共服務職能分配網絡看，提供公共服務的工作人員過于龐雜，職能過于碎片化，缺乏公共服務城鄉(xiāng)融合發(fā)展的統(tǒng)籌性。縣域基礎設施對于縣域內城鄉(xiāng)居民的生產、生活、工作、學習、出行等的綜合保障能力有待提升。囿于產業(yè)支撐和公共服務兩大因素，西藏縣城吸引人口聚集能力普遍較弱，縣域農民工市民化進程較慢。

二、西藏縣城在全面推進鄉(xiāng)村振興中的功能

西藏是我國特殊的邊疆民族地區(qū)，近些年雖然經濟總量穩(wěn)步提升，但起步晚、底子薄、實力弱、影響因素復雜的總體情況沒有從根本上改變。相較于沿海地區(qū)特別是長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)，西藏的上述總體特征更加明顯，縣城在承接城市經濟和農村經濟中的作用空間更大。長三角和珠三角地區(qū)已經形成強有力的城市經濟帶，以大中型城市為多元中心聚攏了大量具備現(xiàn)代制造業(yè)的縣級城市。“東部沿海城市帶內的縣域經濟實際上是城市的‘腳’，其發(fā)展規(guī)律遵從城市經濟發(fā)展規(guī)律。”西藏縣域經濟則普遍缺乏發(fā)展二、三產業(yè)的基本條件，缺少對二、三產業(yè)的容納能力，縣城人口構成和流動主體以縣域農牧民為主，縣域經濟發(fā)展較為緩慢。這些特征表明，西藏縣城發(fā)展的功能定位應以銜接農業(yè)農村發(fā)展需要和農牧民生產生活需要為基調。縣域是西藏農牧業(yè)最集中、農牧民人口最多的一個治理板塊，其中，縣城關系著城鄉(xiāng)之間的要素配置，關聯(lián)著西藏各地市之間的要素配置，在共同富裕視角下還關聯(lián)著改革發(fā)展成果和社會財富的分配狀況，是西藏城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展和地市間協(xié)調發(fā)展的中間地帶。明確縣城在西藏長治久安和高質量發(fā)展中的功能作用，將有助于確立縣城發(fā)展的全方位思想、科學規(guī)劃縣城經濟社會發(fā)展。

（一）縣城是西藏城鄉(xiāng)融合發(fā)展的切入點

城鄉(xiāng)關系一旦改變，整個社會也會跟著改變，西藏的高質量發(fā)展離不開城鄉(xiāng)關系的協(xié)調發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興是驅動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的兩個大輪。黨的二十大報告強調推進城鄉(xiāng)融合是加快構建新發(fā)展格局、著力推動高質量發(fā)展的關鍵舉措。在西藏現(xiàn)有發(fā)展格局中，省會城市和地級市基本形成了各自的發(fā)展優(yōu)勢和功能特征，它們作為城市系統(tǒng)與廣大農牧區(qū)所在的鄉(xiāng)村系統(tǒng)之間要完成資源、信息和物質的互動，就需要縣城這個中間環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。城鄉(xiāng)融合的最終表現(xiàn)是在產業(yè)、生態(tài)、社會、空間和生活質量等維度上的融合，縣城正是西藏的城市系統(tǒng)和農牧區(qū)系統(tǒng)實現(xiàn)產業(yè)融合、社會融合、生活質量融合等的切入點。

（二）縣城是西藏生態(tài)文明建設的關鍵環(huán)節(jié)

西藏是重要的國家生態(tài)安全屏障和國家生態(tài)文明高地，生態(tài)戰(zhàn)略地位十分重要。根據西藏自治區(qū)財政廳數據顯示，“十三五”時期西藏生態(tài)環(huán)境保護累計投入502.29億元，較“十二五”時期增長93.7%，“十四五”時期預計投入665.43億元，較“十三五”時期增長32.48%。多年來西藏依靠中央和各援藏省市的大力支持，不斷加大在生態(tài)環(huán)境保護科技應用研發(fā)、產業(yè)優(yōu)化、清潔能源使用等方面的資金投入，并在生態(tài)環(huán)境保護基礎上發(fā)掘本地資源稟賦，推動特色農牧業(yè)、清潔能源工業(yè)、生態(tài)休閑旅游業(yè)等的發(fā)展，形成防止生態(tài)環(huán)境破壞、提升生態(tài)環(huán)境承載能力、綠色發(fā)展的良性循環(huán)。在這個循環(huán)運作中，縣級政府、縣域企業(yè)、農牧民群眾等是重要的參與主體，依靠財政資金推行的各項措施基本在縣域層面施行，自2015年起連續(xù)開展生態(tài)環(huán)境保護縣級考核，也確定了縣城作為西藏生態(tài)文明建設關鍵環(huán)節(jié)的實際地位。

（三）縣城是西藏統(tǒng)籌治理工作的紐結扣

長期以來，城市系統(tǒng)和鄉(xiāng)村系統(tǒng)因經濟維度而被二元劃分，但在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)治理視角下，城鄉(xiāng)關系更多表現(xiàn)的不是尖銳的對立，而是與生俱來的連續(xù)性，基礎設施、公共服務、社會生活、價值觀念等在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村層面要實現(xiàn)共生共治。特別是社會生活、價值觀念方面，在過去的城鄉(xiāng)研究及實踐中未得到足夠重視。統(tǒng)籌西藏城鄉(xiāng)治理，就是要構建城鄉(xiāng)治理共同體，縣城是個關鍵位置。以縣城作為紐結扣，不僅在經濟維度上注重協(xié)同發(fā)展和空間的科學布局，達到物質表象的形式融合，而且在共治維度上使社會生活等價值理性要素得到調適革新。從紐結扣的作用看，縣城可以說是城鄉(xiāng)共同體治理中的一個表達機制、一種參與載體。

（四）縣城是西藏聚攏基層人才的蓄水池

西藏農牧區(qū)地廣人稀、產業(yè)缺乏，對人才的聚集功能十分微弱。以農牧區(qū)實用人才相關統(tǒng)計數據為例，2019年西藏農牧業(yè)專業(yè)技術人員人數為農牧民人口總數的0.37%，并且存在類型結構不合理、年齡結構不合理、專業(yè)人才緊缺等問題。縣城作為西藏城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵樞紐，在基層人才隊伍建設方面可以起到承上啟下的作用。相比于大中城市，縣城發(fā)展的機動性更強，是很多返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人員的首選落腳點。縣城作為西藏聚攏基層人才的蓄水池，其功能發(fā)揮的程度與縣域產業(yè)發(fā)展及公共服務水平的提升具有密切關聯(lián)性。人才的進入需要相應的產業(yè)以及適合成長的平臺來增強職業(yè)吸引力，人才的穩(wěn)定更需要教育、醫(yī)療等公共服務水平的提升來增加人才定居的意愿。

（五）縣城是西藏筑牢執(zhí)政基礎的支撐點

西藏進行新型城鎮(zhèn)化建設和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，需要發(fā)揮基層黨建的促進作用。目前西藏黨建工作仍以傳統(tǒng)的單位模式、行業(yè)模式、社區(qū)模式為主，這類黨建模式具有明顯封閉運行特征，黨建主體單一，行動的網絡化和開放性欠缺。立足縣城，以區(qū)域化黨建的視角統(tǒng)籌縣域內黨建工作，既是對基層黨建工作的創(chuàng)新性推進，又有利于黨建工作與縣域中心工作的有效銜接，推動西藏城鄉(xiāng)黨建活動陣地、黨員管理、服務方式、人才信息等方面的開放共享，為西藏筑牢執(zhí)政基礎提供有力支撐。

三、作為西藏鄉(xiāng)村振興載體的縣域發(fā)展原則

根據上述縣城的五大功能，決定了縣城作為西藏縣域鄉(xiāng)村振興載體“腦”的地位。2023年中央一號文件13次提到“縣域”，分別從推動鄉(xiāng)村產業(yè)高質量發(fā)展、扎實推進宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設，以及強化政策保障促進體制機制創(chuàng)新三個方面對縣域發(fā)展提出了具體要求（見表1）。這些要求為西藏縣域發(fā)展提供了方向性的指導。

表1：2023年中央一號文件關于“縣域發(fā)展”的具體要求匯總表

（一）城鄉(xiāng)融合原則

在中國式現(xiàn)代化發(fā)展道路上，西藏的鄉(xiāng)村振興是基于城鄉(xiāng)融合的全面振興，城鄉(xiāng)融合是西藏推進新型城鎮(zhèn)化建設的前提，是全面推進鄉(xiāng)村振興的重要保障。2023年中央一號文件從義務教育均衡發(fā)展、醫(yī)療衛(wèi)生資源統(tǒng)籌配置、政策保障和體制機制創(chuàng)新城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及普遍服務類設施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等方面強調了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要性。黨的二十大報告強調要“堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動”，可見中央層面已將推進城鄉(xiāng)融合作為實現(xiàn)經濟社會高質量發(fā)展和全體人民共同富裕的重要舉措。西藏新型城鎮(zhèn)化建設中以縣域為主體的城鎮(zhèn)化是今后的基本走向，縣域作為聯(lián)結城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的關鍵環(huán)節(jié)，是構建城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制的基本載體和實踐單元。堅持城鄉(xiāng)融合原則，探索西藏縣域發(fā)展，不僅強調經濟發(fā)展中縣域作為一個“基本盤”的作用，還要強調以縣域為載體的新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，更要強調在社會財富的分配中縣域是城鄉(xiāng)居民更均等地分享改革發(fā)展成果的重要途徑。

（二）分類施策原則

在全國縣域經濟轉型的大格局中，西藏縣域整體處于西部民族地區(qū)之中，在自然條件、經濟特色、社會建設、發(fā)展方向等方面具備西部民族地區(qū)縣域發(fā)展的總體特征。相較于東部地區(qū)，西藏縣域在“一縣一業(yè)”發(fā)展格局的形塑上仍有很大的提升空間。但從西藏縣域內部細分看，不同縣域產業(yè)發(fā)展的主攻方向不同，集群化、園區(qū)化，還是生態(tài)化的產業(yè)道路，要基于縣域資源稟賦及發(fā)展空間作出相應規(guī)劃；西藏“一核一圈兩帶三區(qū)發(fā)展新格局”中，不同縣域所占功能區(qū)位不同，差異化的發(fā)展戰(zhàn)略相應地需要差別化的政策支持和考核評價；針對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域占比較大的縣域，要著重構建生態(tài)型的產業(yè)體系，在縣域經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護之間以及完善各類補償政策和推進縣域城鄉(xiāng)居民生活富裕之間做好平衡。

（三）創(chuàng)新驅動原則

調整優(yōu)化產業(yè)結構和空間結構，謀求縣域發(fā)展新動力，以創(chuàng)新驅動縣域發(fā)展轉型升級，是推動高原經濟高質量發(fā)展進程中西藏縣域發(fā)展的重要目標。西藏縣域發(fā)展中的創(chuàng)新驅動，包含了融入區(qū)域發(fā)展和協(xié)同創(chuàng)新的雙重含義。從融入區(qū)域發(fā)展角度看，西藏是“一帶一路”上與尼泊爾等國家進行邊境貿易和旅游文化合作的重要對象，是我國面向南亞開放的重要通道，也是“環(huán)喜馬拉雅經濟合作帶”的重要構建者。在融入區(qū)域發(fā)展的實踐中，拉薩市、日喀則市等腹地城市是支撐，以21個邊境縣為主體的縣域經濟是融入區(qū)域發(fā)展的基礎，作為重要窗口的口岸也都在邊境縣域范圍內。融入區(qū)域發(fā)展創(chuàng)新驅動的關鍵點，在于縣域經濟將按照市場經濟規(guī)律和面向未來科技產業(yè)變革的要求推動自身改革和發(fā)展。縣域發(fā)展中的協(xié)同創(chuàng)新原則強調的是，縣域要根據自身資源稟賦和產業(yè)優(yōu)勢與地級市形成合理分工、功能互補的縱向關系，與周邊其他縣域形成錯位發(fā)展、協(xié)作協(xié)同的橫向關系。

四、西藏縣域鄉(xiāng)村振興路徑分析

基于以上原則推進的縣域發(fā)展，已經從論調上確立了縣域作為鄉(xiāng)村振興主戰(zhàn)場的重要地位。從縣域經濟與農牧區(qū)發(fā)展的關系角度看，西藏縣域經濟具有很強的農村性，農牧業(yè)是多數縣域產業(yè)發(fā)展的主要方向，縣域視野下的農牧業(yè)現(xiàn)代化建設能夠促進產業(yè)融合和農牧區(qū)的經濟發(fā)展，縣域城鄉(xiāng)融合又能帶動農牧區(qū)基礎設施的完善和基本公共服務均等化。西藏經濟社會高質量發(fā)展的新階段，縣域在發(fā)展全局中特別是打通自治區(qū)中心城市發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施之間的連接通道地位和作用將越來越突出。鄉(xiāng)村振興則對縣域經濟提出了促進均衡性、關注相對貧困群體、保障農牧民在城鄉(xiāng)之間可進可退等更多要求。為促進西藏縣域發(fā)展與鄉(xiāng)村振興有效銜接，要精準找到縣域在鄉(xiāng)村振興中的發(fā)力點，通過綠色發(fā)展、城鄉(xiāng)融合、有效治理等多方位視角，以及資源統(tǒng)籌、一體布局、縣城建設等多種方式引領并助力鄉(xiāng)村的全面振興。

（一）突出分類施策原則，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接

西藏曾是全國貧困縣比重、深度貧困縣比重和重點生態(tài)功能縣比重最高的地區(qū)，在中央和各援藏省市的幫助下，經過多年的精準扶貧最終歷史性地消除了絕對貧困。鞏固拓展脫貧攻堅成果成為告別絕對貧困后西藏“三農”的首要工作，防止返貧同守住糧食安全、耕地保護一道成為西藏農業(yè)農村工作的重要底線。從當前西藏鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接情況看，仍面臨不同地市現(xiàn)狀差異較大、政策目標較為分散、治理體系難以轉換、不同區(qū)域農牧民群眾的政策訴求較為廣泛等問題。不同地市的縣域經濟發(fā)展存在差異，農牧民群眾的發(fā)展需求以及相對應的微觀路徑存在差別，面臨的鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的任務側重點也有所不同。雖然西藏整體享受全國鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣政策，但地理條件不同、資源稟賦差異、基礎設施水平不同、產業(yè)基礎不同的縣域在統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金時的主要傾斜方向必然不同。如產業(yè)基礎較好的縣域，可以突出產業(yè)幫扶和就業(yè)幫扶，深入實施縣域特色產業(yè)的提升行動，并完善聯(lián)農帶農機制；建有易地搬遷點的縣側重于完善搬遷點的基礎設施建設，滿足搬遷家庭子女入學、老人照料、生活需要等功能，注重提升搬遷人口的技能培訓，以不同區(qū)域協(xié)作、農牧民勞動力組織化輸出等形式促進搬遷人口的內外流動以獲取更好的發(fā)展機會；基層治理能力弱的縣域則更要突出駐村工作的傳幫帶作用，堅持駐村干部選派與提升當地村干部能力相統(tǒng)一，通過強化基層治理能力建設保障鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。

（二）強化糧食安全意識，推動縣域糧食經濟快速發(fā)展

西藏地形地貌復雜多樣，高原氣候明顯，形成了獨具特色的高原農業(yè)。在全面推進西藏鄉(xiāng)村振興的進程中，依照2023年中央一號文件提出的“抓緊抓好糧食和重要農產品穩(wěn)產保供”要求，把保障糧食安全作為首要任務，在保證口糧絕對安全的基礎上實現(xiàn)高效綠色經濟高質量發(fā)展。黨的二十大報告提到要“全方位夯實糧食安全根基”，不僅僅從數量上強調要通過實行最嚴格的耕地保護制度、推進高標準農田建設等措施提高糧食生產，還從科技支持、市場調控、食品安全等多重角度強調構建以人民為中心的糧食安全治理體系。對于以農為主的西藏縣域來說，一方面要順應國家的糧食安全戰(zhàn)略需求，建立支持糧食生產與流通的保障體系，另一方面要立足自身資源環(huán)境優(yōu)勢和區(qū)位條件做好產業(yè)升級和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，做到糧食安全與糧食經濟并駕齊驅。為確保糧食安全，西藏縣域發(fā)展要把第一產業(yè)作為“準公共產品”看待，繼續(xù)加大支農惠農強農力度，加大耕地保護、環(huán)境保護以及青稞小麥等種業(yè)的研發(fā)力度，以科技創(chuàng)新推動糧食生產能力的發(fā)展。同時，提升特色化水平加快延伸青稞產業(yè)鏈，打造農副產品精深加工的支柱產業(yè)，建立合理的利益聯(lián)結機制保障農民分享全產業(yè)鏈增值收益，大力發(fā)展互聯(lián)網加糧食流通的智能銷售渠道，著力構建品牌糌粑、品牌菜籽油的配送終端渠道，推動縣域糧食經濟快速發(fā)展。

（三）加快推動農牧業(yè)綠色轉型，助推縣域經濟高質量發(fā)展

從中央賦予西藏戰(zhàn)略定位的高度思考高原經濟發(fā)展問題，把加快推動農牧業(yè)綠色轉型作為踐行習近平生態(tài)文明思想的具體實踐，作為助推縣域經濟高質量發(fā)展的內在要求。2022年農業(yè)農村部辦公廳聯(lián)合五個部門印發(fā)關于促進農業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)全面綠色轉型的實施方案，把農業(yè)綠色轉型中的集成推廣農業(yè)綠色技術、加快培育農業(yè)綠色主體、構建農業(yè)綠色政策支持體系、創(chuàng)新農業(yè)綠色發(fā)展機制等重點任務中的一些具體措施落到了縣域層面。西藏縣域農牧業(yè)綠色轉型推進工作中，需擴大國家農業(yè)綠色發(fā)展先行區(qū)、國家農牧業(yè)標準化示范區(qū)、省級農牧業(yè)標準化示范區(qū)等的示范引領作用，在產業(yè)布局結構調整、農牧業(yè)資源保護利用、設施農業(yè)發(fā)展、綠色產業(yè)融合發(fā)展、綠色經營主體培育、綠色農牧業(yè)品牌建設、農牧區(qū)人居環(huán)境整治等方面加強建設，以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農牧區(qū)為基礎，使不同層次的經濟要素、科技要素構成連接網絡，聚力構建現(xiàn)代農牧業(yè)發(fā)展新格局。從縣級層面推進農牧業(yè)資源利用的集約化程度，有條件的縣域農牧業(yè)加強設施裝備建設，加大高效節(jié)水農業(yè)技術的推廣力度，強化草場資源的可持續(xù)利用以及生物資源的保護力度，加快縣域統(tǒng)籌綠色有機品牌的培育力度，強化農牧產品質量安全監(jiān)管，增加綠色優(yōu)質農牧產品供給，以農牧業(yè)現(xiàn)代化的探索實踐助推縣域經濟高質量發(fā)展。

（四）推進縣域基礎設施和公共服務一體化，促進縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展

2022年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》指出，要促進縣城基礎設施和公共服務向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，這是中央層面發(fā)出的通過縣域基礎設施和公共服務一體化有效支撐協(xié)同推進鄉(xiāng)村振興和縣域城鎮(zhèn)化建設的方向指引。2024年西藏政府工作報告中強調要堅持興城鎮(zhèn)帶鄉(xiāng)村、持續(xù)推進協(xié)調發(fā)展，聚焦交通干線、河谷沿線、邊境一線，實施中心縣城和節(jié)點城鎮(zhèn)基礎設施、公共服務補短板行動，統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興。相較于城市經濟，西藏縣域經濟中一產占比相對較大，縣域內城鄉(xiāng)融合要緊緊遵循這個發(fā)展邏輯，通過大力推進縣域基礎設施一體化建設，破除縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展的硬件障礙，打造縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的立體空間，實現(xiàn)縣域內城鄉(xiāng)資源的順暢流動與合理配置。縣域城鄉(xiāng)教育資源、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化等公共服務的一體化建設，則關系到滿足西藏城鄉(xiāng)居民對美好生活向往的基本需求，是西藏實現(xiàn)共同富裕的必然要求。縣域公共服務一體化建設應強化縣級層面的統(tǒng)籌與規(guī)劃，推動縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動；大力發(fā)展城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體，以遠程教育基礎設施建設為依托促進縣城教育資源向鄉(xiāng)村學校的輻射；推進縣域醫(yī)共體建設，試點開展縣人民醫(yī)院全面托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院工作，選優(yōu)配強衛(wèi)生院班子，分批派送技術骨干入駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，為不同實際情況的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院提供量身定制的醫(yī)療服務共同體方案；根據不同縣域經濟發(fā)展情況及縣鄉(xiāng)之間人口流動情況，科學考察縣域養(yǎng)老機構、托兒機構等的供需結構及空間布局，優(yōu)化縣、鄉(xiāng)、村三級銜接的養(yǎng)老服務網絡。

（五）大力提升縣城綜合承載力，保障農牧民在城鄉(xiāng)之間可進可退

近年來“空心化”成為中國“三農”研究領域的高頻詞，從村落空間布局上的空心化，到青壯年勞動力外流引起的人口空心化，再到村落經濟社會整體形態(tài)的空心化，在眾多學者筆下，村落的空心化及其最終的結局“村落終結”似乎已是定局。但也有學者清醒地指出“空心化”只是部分地區(qū)農村的真實現(xiàn)狀，不能用它涵蓋中國農村的整體特征。同樣，“空心化”并不是西藏鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀的特征總結。對于西藏農牧民來說，除了省會城市、地級市外，縣城是剩余勞動力向村外流動的首選地。這種流動方式既滿足了一個家庭剩余勞動力外出掙錢的需求，也滿足了一個家庭農牧生產的延續(xù)性以及家庭成員之間的相互支持需要。村落家中留守部分家庭成員完成日常農牧作業(yè)，青壯年勞動力縣城打工，學齡青少年縣城就讀，后二者利用周末節(jié)假日往返于縣城與村之間，是較為常見的一種生產生活形態(tài)。保障農牧民群眾在城鄉(xiāng)之間可進可退，就需要在大力提升縣城綜合承載力的同時保持農牧民所享基本權利不變。通過增強縣城產業(yè)平臺的功能、健全配套設施，發(fā)展商貿物流配送，降低入駐企業(yè)的生產成本和交易成本，留住企業(yè)，增加農牧民群眾就近就業(yè)渠道；統(tǒng)籌西藏不同類型縣城的生產、生活、生態(tài)、安全等需要，因地制宜補短板，著力改善縣城市政公用設施、環(huán)境基礎設施和公共服務，增強對農牧民到縣城就地城鎮(zhèn)化的吸引力；著力完善縣城消費基礎設施，發(fā)展農牧民群眾適用的消費聚集區(qū)，通過縣城消費市場引導農牧民群眾向新型消費轉型；穩(wěn)定農牧區(qū)土地制度，包括易地搬遷農牧民的土地承包、宅基地相關政策保障，避免易地搬遷人口的貧困空間平移現(xiàn)象，保護外出務工村民作為集體經濟組織成員的合法權益，確保農牧民不因人口流動而喪失生計安全屏障。

（六）創(chuàng)新縣域基層黨建模式，改進黨對統(tǒng)籌縣域發(fā)展與鄉(xiāng)村振興工作的領導

推進西藏縣域經濟社會發(fā)展轉型，促進縣域發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，涉及眾多重大關系的調整以及不同領域工作的協(xié)調，需要發(fā)揮黨總攬全局的關鍵作用。打破現(xiàn)有縣城黨建單位化、基層黨建邊緣化的局面，以縣域經濟社會高質量發(fā)展為中心工作，聯(lián)合縣域內各類黨組織，開展常態(tài)化的黨組織共建共聯(lián)。基于西藏縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展以及鄉(xiāng)村全面振興的現(xiàn)實需要，調整城鄉(xiāng)分治的黨建格局，“構建以塊為主、條塊結合、縱橫交錯、互通共融、城鄉(xiāng)一體”的縣域基層黨建新形態(tài)，并將縣域基層黨建工作嵌入到縣域經濟社會治理工作之中。從縣級層面加強黨對縣域經濟社會發(fā)展的頂層設計，在統(tǒng)籌縣域發(fā)展與鄉(xiāng)村振興工作中，客觀分析不同類型縣域的發(fā)展規(guī)律，避免超越實際的規(guī)劃，做好系統(tǒng)完備工作方案的同時提出具體可行的措施條目。縣域內城鄉(xiāng)之間以強帶弱、以大帶小對不同類型黨組織進行聯(lián)建。對于縣域內資源雷同而分散的鄉(xiāng)村，通過黨組織的協(xié)調發(fā)展促進同質資源的統(tǒng)籌利用與產業(yè)集中；對于縣域內土地、人才、市場等要素需要統(tǒng)籌互補的鄉(xiāng)村，按照優(yōu)勢互補、抱團發(fā)展的原則建立聯(lián)合黨組織引領共同發(fā)展；引導入駐縣城社區(qū)或縣域內鄉(xiāng)村的企業(yè)與所在村居建立聯(lián)合黨組織，建立黨建聯(lián)席會議制度，定期交流產業(yè)發(fā)展、轄區(qū)發(fā)展面臨的重大事項和棘手問題，以縣域基層黨建創(chuàng)新和組織振興帶動縣域經濟社會高質量發(fā)展和西藏鄉(xiāng)村的全面振興。